Loonmatiging in ruil voor banen

Bij de verkiezingen van 1982 werd de PvdA de grootste partij. De sociaaldemocraten zagen echter geen kans om een regering te vormen, waarna een CDA-VVD-regering aantrad onder leiding van Ruud Lubbers. In zijn regeringsverklaring van november maakte de nieuwe minister-president duidelijk dat gezien de economische omstandigheden er zou moeten worden ingegrepen. Dat betekende onder meer dat de salarissen van ambtenaren zouden worden gematigd als voorbeeld voor de marktsector. Voor die marktsector stelde Lubbers een ‘adempauze’ voor. Met de kabinetten Lubbers (1982-1994) draaide het regeringsbeleid definitief weg van de Keynesiaanse gedachte dat de overheid de investeringen in het bedrijfsleven moet aanjagen door conjunctuurbeleid. De overheid moest zich nu zoveel mogelijk terugtrekken uit de economie. Dat betekende dat de staat een stapje terug deed en de sociale partners hun werk liet verrichten, maar ook dat de overheid zelf minder voor ondernemer mocht spelen. Veel overheidsbedrijven werden verkocht en geprivatiseerd. In het kader van haar monetaristische visie probeerde de regering het financieringstekort terug te dringen om zo ruimte te geven aan meer investeringen door het bedrijfsleven. Daarnaast werd matiging van de loonkosten bestempeld tot hét middel om de werkloosheid terug te dringen. Alleen door loonmatiging zouden ondernemers weer meer gaan investeren en meer mensen aannemen, zo luidde de theorie.

A4’tje

Voorlopig was het nog niet zover. Bij het aantreden van het eerste kabinet Lubbers vertoonde de economie nog steeds geen tekenen van herstel. Weliswaar was de handelsbalans weer positief, maar de particuliere consumptie en de investeringen daalden fors terwijl het aantal werklozen en arbeidsongeschikten bleef groeien. Werkgevers en vakbonden in de Stichting van de Arbeid wilden de aangekondigde regeringsingreep voorblijven en legden hun leden een akkoord voor waarin ze zelf hun verantwoordelijkheid namen. Op 24 november 1982 ondertekenden de voorzitters van de werkgeversorganisaties en de vakbeweging in Den Haag een document van nauwelijks meer dan een A4’tje, de Centrale Aanbevelingen inzake Aspecten van een Werkgelegenheidsbeleid. De overeenkomst werd bekend als het Akkoord van Wassenaar, dat zo heette omdat de woning van werkgeversvoorman Van Veen in die plaats stond en het akkoord daar werd beklonken. In het akkoord onderschreven de sociale partners dat economische groei, prijsstabiliteit en verbetering van de bedrijfsrendementen essentieel waren voor verbetering van de werkgelegenheid. Binnen het meerjarenbeleid dat dit zou moeten bereiken, was het belangrijk dat de bestaande werkgelegenheid beter werd verdeeld. Deze herverdeling mocht echter niet leiden tot kostenverhoging. De ondertekenaars deden daarom een beroep op de cao-partijen om de al vastgelegde loonafspraken anders te besteden ofwel in te zetten voor de genoemde herverdeling van arbeid. Zo hoopten de leden van de STAR te voorkomen dat de overheid zou ingrijpen. In de woorden van het akkoord: ‘We doen een dringend beroep op het kabinet om het mogelijk te maken dat partijen op basis van bovenstaande aanbevelingen in vrijheid op c.a.o.–niveau kunnen onderhandelen’.

Hoge werkloosheid

De ondertekenende partijen aanvaardden in het akkoord dat matiging van de loonontwikkeling noodzakelijk was om de werkloosheid te bestrijden en ze wilden dit in vrijheid doen. Lubbers die weet had van de conceptovereenkomst zegde in zijn regeringsverklaring toe dat hij ze deze vrijheid zou toestaan wanneer het akkoord werd getekend. Consensus hierover heerste dus. De lonen zouden vrijwillig worden gematigd en de arbeidstijd verkort om meer banen te creëren. Het resultaat van deze matiging was dat de loonquote 6 procentpunten daalde tussen 1980 en 1985. Daardoor steeg de particuliere consumptie in die jaren nauwelijks, terwijl de investeringen van bedrijven wel groeiden. De andere kant van de uitruil ontwikkelde zich ook zoals verwacht. De arbeidstijd gemeten naar het aantal te werken uren in een voltijdsbaan daalde van 1829 in 1982 naar 1770 drie jaar later. Het werkloosheidspercentage bleef echter ongewijzigd hoog: rond de 15% van de onzelfstandige beroepsbevolking.

Ambtenaren betalen gelag

Anders ging het in de publieke sector. Daar was geen sprake van vrijwilligheid en kondigde de regering een korting op de salarissen aan van 3,5%. Na grote, massale acties van ambtenaren en uitkeringsgerechtigden om deze maatregel tegen te houden, bogen de bonden het hoofd en namen genoegen met een daling van 3%. Overigens betaalden niet alleen de ambtenaren het gelag. Het minimumjeugdloon werd met 10% verlaagd en ook de werkloosheidsuitkering en de uitkeringen op grond van de Wet op de Arbeids Ongeschiktheid liepen met 3% terug. De forse ingrepen van de regering leidden aanvankelijk niet tot afname van de werkloosheid of tot economische groei. Zeker toen de olieprijzen fors kelderden, zag het er niet best uit. Door de koppeling van de aardgasprijs aan die van olie, betekende daling van de olieprijs immers minder staatsinkomsten. In 1987 kwam daar ook nog een beurskrach overheen; er waren er die een zware recessie verwachtten die de herinneringen aan de jaren dertig naar de kroon zou steken. Dat gebeurde niet. De reële economie groeide door, zij het matig. De werkloosheid bleef per saldo echter hoog. Na enkele jaren van lichte daling zette zelfs weer een forse stijging in. Het leek erop dat de ingezette middelen niet optimaal werkten.

Loondifferentiatie

Er klonken luide stemmen dat het loonbeleid minder centraal moest worden gestuurd. De centrale akkoorden zoals die in de STAR idealiter jaarlijks werden afgesloten, moesten plaatsmaken voor differentiatie per sector of bedrijf. Dat zou een eind kunnen maken aan loonrigiditeit, de rendementen van het bedrijfsleven marktconform maken en vervolgens de werkloosheid laten dalen. Deze roep om differentiatie paste uiteraard goed binnen het heersende politieke klimaat. De centrale overheid en ver van de maatschappelijke basis afliggende instellingen hadden immers aan macht ingeboet. Het subsidiariteitsbeginsel uit confessionele hoek kwam hier goed samen met de liberale gedachte van een overheid die zich sowieso diende terug te trekken. Een uiting van die paradigmaverandering was ook de wijziging van de Wet op de Loonvorming uit 1987. De wet werd zó aangepast dat de overheid nog slechts kon ingrijpen bij een ‘acute noodsituatie van de nationale economie, veroorzaakt door een of meer schoksgewijs optredende factoren’. Het moest daarna wel raar lopen, wilde een regering nog een landelijke loonmaatregel invoeren zoals in de jaren zeventig geregeld was gebeurd.

Zorg om toekomst

Binnen de STAR ging de discussie ook over differentiatie in het loonbeleid. In 1993 leidden de debatten tot een akkoord dat net als het akkoord van Wassenaar elf jaar eerder, een belangrijke rol zou spelen. Werd in het akkoord van 1982 vastgelegd dat werkgevers en vakbonden zich verbonden om de lonen te matigen en de werkgelegenheid te vergroten, in het nieuwe akkoord ging men nog een stap verder. Toen de onderhandelaars op 16 december hun handtekening zetten onder Een Nieuwe Koers: agenda voor het cao-overleg 1994 in het perspectief van de middellange termijn spraken zij hun verontrusting uit over de toekomst: ‘De vooruitzichten voor de middellange termijn wijzen er op dat zonder structurele aanpassingen zich geen of onvoldoende herstel kan voordoen van economische groei, rendements- en concurrentiepositie. Ons land zal dan te maken kunnen krijgen met een steeds groter en blijvend werkloosheidsprobleem en dat tegen de achtergrond van een nu reeds lage arbeidsparticipatie’. Om dit probleem het hoofd te bieden, spraken de sociale partners af de initiële loonstijgingen te beperken tot soms zelfs nul, terwijl daarnaast door resultaatafhankelijke beloningen differentiatie kon worden bereikt.

Poldermodel

Uiteraard spraken de partijen nog meer af, maar de kern was loonmatiging en differentiatie. Binnen de FNV werd de nieuwe aanpak vertaald in een formule voor de beschikbare loonruimte, waarbinnen de afzonderlijke bonden hun onderhandelingen konden voeren. Tot dan berekenden de bonden hun eigen looneis aan de hand van de stijging van de arbeidsproductiviteit en de stijging van het prijsindexcijfer voor gezinsconsumptie. In 1995 werd de formule zo aangepast dat de verandering van de producentenprijzen werd meegenomen. Op basis van die nieuwe benadering berekende de FNV jaarlijks de ruimte die beschikbaar was voor loonsverhoging. Dat was een mix van een door de vakcentrale centraal gestuurde loonruimte en de vrijheid van de bonden om daarbinnen hun eigen eisen te stellen. Naast de decentralisatie en het afscheid nemen van centrale akkoorden binnen de STAR trad dus binnen de vakbeweging juist een centralisatie in. Dit hele stelsel van overleg tussen sociale partners met een overheid die op afstand welwillend maar kritisch toekeek, dwong internationaal bewondering af en oogstte alom lof. Het idee dat werk boven inkomen kan worden gesteld, riep zelfs een enthousiaste reactie op van de Amerikaanse president Clinton die in 1997 PvdA-premier Kok erom prees. Het zogenoemde poldermodel werd bijna een exportproduct.

Flexibilisering

In dit verband is het goed erop te wijzen dat juist in deze jaren meer en meer van werknemers werd gevraagd om flexibeler te worden. Niet vasthouden aan de zekerheden van vroeger, maar rechten uit het verleden loslaten voor toekomstige groei. Zo lanceerde de pressiegroep van grote industriële bedrijven als Shell, Unilever en Fiat in Brussel haar plannen dat  werknemers flexibeler moeten worden. Volgens deze vertegenwoordigers van het grote Europese kapitaal kon de crisis slechts worden bestreden en de werkgelegenheid toenemen als de kosten omlaag gingen, er werd gedereguleerd en de productiviteit omhoog ging. Dan zouden de inkomsten stijgen, bedrijven meer investeren en de werkgelegenheid toenemen. Deze oude mantra bevestigde voor veel beleidsmakers hun toekomstige geloof in voorwaarden voor vooruitgang. Binnen de vakbeweging leefde nog steeds de gedachte dat arbeidstijdverkorting ook een oplossing kon zijn voor de werkloosheid.

Vrije onderhandelingen

In een halve eeuw tijd ontwikkelde de institutionele achtergrond van de loonvorming in Nederland zich van een sterk staatsdirigisme tot volledige vrijheid van de sociale partners. Direct na de bevrijding maakte de regering een radicale ommezwaai ten opzichte van de vooroorlogse aanpak. Gesteund door een brede maatschappelijke consensus voerden de opeenvolgende regeringen een beleid van strikte sturing en controle, de geleide loonpolitiek, zoals die was vastgelegd in het Buitengewoon Besluit Arbeidsverhoudingen (BBA). Deze politiek was noodzakelijk om de economie die zwaar had geleden onder de oorlog, er weer bovenop te helpen. Ook de pogingen om van Nederland een industriële natie te maken, voeren wel bij de strikte beheersing van zowel lonen als prijzen. Met het slagen van industrialisatie en wederopbouw gingen er steeds meer stemmen op dat de sociale partners zelf beter konden bepalen hoe de lonen zouden reageren op andere economische indicatoren, zoals de arbeidsmarkt. Er traden her en der tekorten op de arbeidsmarkt op, waardoor werkgevers best bereid waren om meer te betalen, maar dat mochten ze niet. Dus saboteerden ze het systeem door lonen zwart uit te betalen. Werknemers aan de andere kant waren het strikte beleid, dat in feite neerkwam op matigen, na tien jaar ook zat. Daarom braken er stakingen uit die waren gericht tegen de gevolgen van de geleide loonpolitiek.

Uiteindelijk leidden de onrust, de discussies en de sabotage ertoe dat het roer om ging. In de jaren zestig werd het BBA praktisch uitgehold en tenslotte in 1970 vervangen door de Wet op de Loonvorming. Wettelijk was er nu sprake van vrije loonvorming, maar de opeenvolgende regeringen maakten nog 12 jaar gebruik van de mogelijkheid om een algemene loonmaatregel af te kondigen. Pas met de groeiende invloed van het neoliberalisme bemoeide de overheid zich echt niet meer dwingend met de loonvorming. Een enkele maal dreigen met ingrijpen daargelaten. De periode van vrije onderhandelingen door werkgevers en vakbonden was nu echt aangebroken.